浅谈烟草专卖行政执法全过程记录的思考

为贯彻落实相关要求，聚焦行政执法的事前、过程、结果等关键环节，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（统称“三项制度”），促进严格规范公正文明执法，切实保障人民群众合法权益，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。烟草专卖行政执法实行全程录音录像，对严格规范公正文明执法起到了十分重要的促进作用。目前，在烟草专卖行政执法领域，存在一些主要问题，如现场执法记录不规范等。因此，要改进现场执法全程记实工作，促进执法人员依法行政，规范执法行为。

一、烟草专卖现场执法全过程记录概述

行政执法全过程记录是行政执法活动合法有效的重要保证。执法全过程记录是指各级烟草专卖局在依法实施具体行政行为过程中，对行政执法行为的启动、调查取证、审查决定、送达执行等全过程，通过文字、声像等记录方式进行全程跟踪记录，并进行全面系统的建档保存，做到执法全过程留痕，管理可回溯。

在烟草专卖行政执法现场，执法人员零距离接触当事人，由于现场环境和人员因素，容易产生不确定情况，应充分利用文书、执法记录仪等设备全程记录现场执法环节，实现实时监控和管理执法活动。

当前，虽然各地都在逐步推进执法全程记录工作，但实际操作中还存在三方面短板：一是部分执法人员思想重视不够，觉得“多一事不如少一事”；二是记录过程存在随意性，该拍的没拍全，关键步骤容易遗漏；三是执法记录仪使用不规范，有的视频画面模糊、声音不清，关键证据未能有效记录。

更让人头疼的是，现在人人都有手机能拍视频。要是当事人故意把执法视频掐头去尾，只保留对自己有利的片段发到网上，很容易让不明真相的群众产生误解，引发网络舆论风暴。这种情况下，不仅会导致执法行动前功尽弃，还可能让执法部门陷入法律纠纷，最后不仅要赔礼道歉，严重的还要承担法律责任。

二、行政执法全过程记录在实践中的必要性

（一）有利于规范行政执法行为

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政执法工作是为了管理公共事务，行政执法会影响普通群众的正常生活，行政机关经常会出现矛盾纠纷问题，要建立健全并执行监督制度，使行政执法行为得到规范和引导，防止违法违纪问题的发生。习近平总书记指出，“要把权力关进制度的笼子里”，实施行政执法全过程记录就体现了这一思想，确保行政执法全过程留痕处理、符合可回溯管理要求，按照现有法律法规和规章制度，严格开展执法活动，做到规范执法。

行政执法的规范性、合法性，能够防止权力滥用问题的发生。实行行政执法全过程记录，确定执法人员的工作职责、权利义务和工作要求，明确责任主体，将记录完成情况作为工作人员执法质量考核指标，起到良好的内部监督作用，对行政机关工作人员的行为进行约束和引导，防止各类违法违规操作的发生，维护社会（社会团体、法人、公民等）的合法权益。

（二）有利于预防行政纠纷发生

全程记录行政执法是运用法治方式在执法过程中化解社会矛盾纠纷的实际工作。法治思维强调遵守法律法规，以法治理念为基础，形成遵循法律、坚守法律原则规定和规范要求，对实践问题进行综合分析、理性判断、综合评价并作出决策的思维过程。运用法治思维在实践工作过程中形成的行为规范，以及确定行政行为的具体要求，就是法治方式。

将行政执法的全过程记录落到实处，执法的综合性和合理性可以体现上述观点，并将这些理论观点贯彻到实际工作中去。实践过程中，若没有明确规范和准确要求执法的合理性和合规性，就会出现许多矛盾纠纷问题。建立健全行政执法全过程记录，通过具体可依的规范制度约束和引导执法人员的行为，获得真实翔实的事实证据，实现对行政执法所有流程的全程记录和全景回溯，防止各类行政纠纷问题的发生。

（三）有利于查明案件事实

行政执法全过程记录既能有效约束引导行政机关的工作行为，也会提供真实客观的证据材料，满足司法机关的工作需求，审查核实行政行为是否合法合规，围绕审判加快进行司法改革工作。

十八届四中全会要求进行围绕审判形成诉讼制度的改革工作。《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记认为“这项改革工作能让办案人员树立责任意识，将程序公正落实到法庭审判环节，获得公平公正的裁判结果，防止出现冤假错案”。

贯彻落实行政执法全过程记录，能够获得全面详尽、真实客观的事实证据，通过这些事实证据还原执法流程，帮助查明案件事实，成为行政执法工作的坚强后盾。如果处理行政诉讼案件过程中行政机关难以提供事实证据或无法提供全面真实的事实证据，就会增加败诉风险，这就要求相关人员树立证据意识，在日常工作过程中重视搜集记录证据。

总之，行政执法全过程记录能够防止行政纠纷矛盾的产生，通过提供真实客观的事实证据，确保行政执法行为的公正性和严谨性。

三、当前烟草专卖现场执法全过程记录存在的问题分析

作为执法活动的关键环节，现场执法情况的全程记录，直接关系到整个执法活动的合法有效。目前烟草专卖现场执法全程记录不足主要体现在以下几个方面：

（一）执法人员思想认识不足

执法记录不仅是监督执法行为的工具，更是保护执法人员合法权益的重要手段。在实际执法过程中，部分执法人员对执法记录的意义认识不足，存在诸多误区。

一方面，对执法记录仪的使用存在抵触心理。他们担心记录会暴露自身执法过程中的疏漏，进而影响职业发展。这种担忧源于对执法记录本质的误解，执法记录的目的并非是为了挑错，而是为了客观、真实地呈现执法过程，促进执法规范化。

另一方面，认为记录和归档程序繁琐，会增加工作负担，降低执法效率，因此在关键环节放弃记录。在快节奏的执法工作中，一些执法人员为了追求所谓的“效率”，忽视了执法记录的重要性，殊不知，一旦出现执法纠纷，缺乏完整的记录将使执法工作陷入被动。

此外，部分执法人员过度依赖个人经验，忽视证据保存的重要性，仅凭记忆处理案件，这无疑为后续的执法工作埋下了隐患。

从管理层面来看，上级部门主要通过纸质文书进行案卷评查，对执法记录仪的监督力度不足，导致执法人员仅在处理重大或疑难案件时才使用记录设备，未能形成常态化记录的意识。这种监督方式的局限性使得执法记录仪的作用未能得到充分发挥，许多日常执法活动的关键信息未能被有效记录下来。

同时，缺乏专用系统软件的支持，录音录像无法实时上传，进一步降低了执法人员使用记录仪的积极性。在信息技术飞速发展的今天，无法实现实时上传不仅影响了执法记录的及时性，也增加了数据丢失的风险。

（二）执法程序记录不规范

尽管上级部门对执法文书的格式和内容有统一要求，但在实际执法过程中，记录不规范的现象仍然普遍存在，这在一定程度上削弱了执法的严肃性和权威性。

在内容记录方面，存在诸多不完整的情况。例如，案由描述不全面，未能准确反映案件的核心问题；当事人姓名或卷烟品名书写错误，可能导致后续法律程序出现偏差；证据提取时间和地点记录模糊，影响了证据的可信度；卷烟规格填写不准确，无法为案件的定性提供准确依据。

事实描述不清晰也是一个突出问题。对卷烟包装、存放位置、激光喷码等关键信息记录不详，难以准确判断卷烟的真伪和来源；对涉案车辆的型号、车牌、外形特征等未作明确描述，不利于案件的调查和追踪。

录音录像的规范性同样存在问题。在执法过程中，未记录出示证件和表明身份的过程，这是执法程序的重要环节，缺失该记录可能引发行政相对人的质疑；对现场环节采取的抽样取证、先行登记保存等措施未进行摄录，无法为后续的处理提供有力的证据支持。

（三）音像记录质量不佳

执法记录的质量受设备性能、拍摄条件及执法人员操作水平等多方面因素影响，这些因素相互交织，导致音像记录质量难以满足执法需求。

在设备性能方面，执法记录仪分为手持式和肩挂式，手持式虽稳定性较好，但需专人操作，这在人员紧张的情况下可能造成人力资源浪费；肩挂式便于携带，但拍摄视角受限且稳定性较差，难以全面、清晰地记录执法现场情况。同时，设备电池续航能力不足可能导致记录中断，关键时刻无法完整记录执法过程。

复杂的现场环境也给高质量记录带来了极大挑战。例如，假烟仓库往往光线昏暗、场面混乱，在这样的环境下拍摄，不仅画面质量难以保证，还可能存在安全隐患；无证运输案件中当事车辆冲卡逃逸等突发情况，要求执法人员在应对危机的同时进行记录，增加了记录的难度。

执法人员操作不熟练也是影响音像记录质量的重要因素。部分摄录资料存在只有图像无声音、时间记录错误、画面晃动严重、光线不足导致关键证据模糊等问题，这些问题使得音像资料难以作为有效的证据使用，无法为执法活动提供有力支持。

四、完善烟草专卖现场执法全过程记录的对策建议

为提升现场执法全过程记录的规范性和有效性，确保烟草专卖执法活动的合法性和公正性，建议从以下几个方面入手：

（一）转变执法记录理念

思想是行动的先导，要提升执法记录水平，首先需转变执法人员的思想观念。

加强思想教育是关键，通过选取具有代表性的典型案例进行深入分析，让执法人员切实认识到全程录音录像的重要性。这些案例可以包括因执法记录完整而成功处理的复杂案件，以及因记录缺失导致执法陷入困境的反面案例。通过对比，使执法人员明白录音录像不仅是固定证据的有效手段，能够在后续的案件处理中提供坚实的依据，还能对行政相对人起到有效震慑作用，减少执法过程中的纠纷和冲突。

开展针对性的业务培训也是必不可少的环节。培训内容应涵盖记录范围、方式和要点等方面，通过制作专业的教学示范片，直观展示规范的记录流程；组织案例评析会，让执法人员在交流讨论中加深对规范记录的理解，强化自身的规范意识和证据意识。在培训过程中，可以设置模拟执法场景，让执法人员进行实际操作，及时发现并纠正存在的问题。

（二）提升记录规范化水平

优化执法文书模板是提升记录规范化水平的重要举措。规范文字表述和内容记载，确保执法文书的严谨性和准确性。重点完善现场检查笔录、先行登记保存通知书等常用文书，明确各项内容的填写要求，保证程序合法、内容完整。在制定文书模板时，可以广泛征求一线执法人员的意见，结合实际执法情况进行优化，使其更具操作性。

制定详细的音像记录标准至关重要。针对不同执法场景，如经营门店、运输车辆等，明确具体的摄录要求，确保记录内容全面涵盖现场环境、涉案物品、当事人行为等关键信息。同时，考虑到执法过程中可能出现的突发情况，制定相应的应急预案，确保在紧急情况下记录与处置能够同步进行，不遗漏关键信息。例如，在遇到暴力抗法时，执法人员应如何迅速调整拍摄角度，保证记录的连续性和完整性。

提升设备使用技巧是保证音像记录质量的关键。执法人员应熟练掌握设备操作，通过培训和实践，学会根据不同场景选择合适的拍摄方式。采用多机位录像或备用设备，能够有效避免因设备故障或拍摄角度问题导致的记录不完整。例如，在对大型仓库进行检查时，可以设置多个固定机位，同时安排执法人员手持设备进行补充拍摄，确保全方位记录执法过程。

（三）健全考核评价机制

健全的考核评价机制是确保执法记录规范执行的有力保障。明确执法记录的具体要求和标准，为考核评价提供依据。定期开展专项检查，对执法文书和音像记录进行全面核查，重点关注其完整性、真实性及程序合法性。在检查过程中，应采用科学合理的检查方法，如随机抽查与重点检查相结合，确保检查结果的客观性和公正性。

将执法记录纳入案件评查范围，对未按要求记录的情况予以严肃处理。对于情节较轻的，进行通报批评并责令限期整改，督促执法人员及时纠正问题；对于情节严重的，依法追究相关人员的责任，形成有效的约束机制。建议同步构建科学考评体系，将执法程序合规性及工作实绩纳入激励标准，对履职规范、业绩显著的执法主体实施分级奖励制度，通过树立标杆效应持续提升队伍执行力。

（四）加强信息化建设

在数字化时代，加强信息化建设是提升执法记录管理水平的必然趋势。建立执法记录数据库，按照案发时间、立案号、案由等多种方式对音像资料进行分类存储，并进行同步备份，确保数据的安全性和完整性。通过建立数据库，可以实现对执法记录的集中管理，避免记录分散带来的查找不便等问题。开发高效的检索工具，支持按关键词，如案由、当事人姓名等进行快速调取记录。这不仅能够提高执法人员的工作效率，还能在需要时迅速准确地获取相关证据。

此外，利用大数据分析技术，对执法记录数据进行深度挖掘，能够发现执法过程中的薄弱环节和潜在问题，为预防和打击违法违规行为提供数据支持，提升执法决策的科学性和精准性。例如，通过分析不同地区、不同时间段的案件数据，找出违法违规行为的高发区域和时段，有针对性地调整执法力量部署。

以上建议旨在全面提升烟草专卖现场执法全过程记录的质量和效率，为执法活动的合法性和规范性提供有力保障。通过转变执法理念、提升记录规范化水平、健全考核评价机制和加强信息化建设等多方面的努力，逐步解决当前存在的问题，推动烟草专卖执法工作向更加规范、高效的方向发展。

五、结语

基层执法单位须深刻认识现场全过程记录工作对规范自由裁量权、防范执法风险的基础性作用。这是全面规范烟草专卖行政执法工作的一项重要举措，一定要紧密结合当前经济社会发展形势和烟草执法工作实际，切实将规范执法要求转化为可量化、可追溯的操作标准。

参考文献：

[1] 刘龙洋.行政执法全过程记录研究[D].石家庄：河北大学硕士学位论文，2022.

[2] 武雯.行政执法全过程记录制度研究[D].哈尔滨：黑龙江大学硕士学位论文，2022.